조심-2026-전-0898 조세심판원 결정

1. 처분개요

가. 청구인은 충청남도 당진시 OOO 토지(당해 토지들은 충청남도 당진시 OOO에 소재한 토지로 이하 “쟁점토지”라 한다)를 보유하고 있으며, 대지 위에 건축물들을 신축하고자 쟁점토지 중 일부 필지에 착공예정일자를 2025.5.12.자로 하여 2024년 착공신고를 하였다.

나. 처분청은 2025년도 재산세의 과세기준일 현재, 청구인이 보유한 쟁점토지가 종합합산과세대상으로 재산세가 부과되었음을 확인하고 이를 근거로 「종합부동산세법」 제11조 및 제13조 등에 따라 쟁점토지를 종합합산토지분 과세대상에 포함하여 2025.11.26. 청구인에게 2025년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 OOO원을 결정ㆍ고지하였다.

다. 청구인은 이에 불복하여 2025.12.29. 심판청구를 제기하였다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

「지방세법」상 쟁점토지를 나대지로 보아 종합합산과세대상으로 구분한 과세자료를 근거로 종합부동산세를 부과한 처분의 당부

나. 관련 법령 : <별지> 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청이 제출한 심리자료에 따르면, 다음과 같은 사실이 나타난다.

(가) 처분청은 쟁점토지 등에 대한 2025년 귀속 종합부동산세 정기분 부과와 관련하여 당진시장에게 쟁점토지를 2025년도 재산세 종합합산과세대상으로 분류한 사유와 근거에 대하여 「종합부동산세법」 제22조 에 따라 2026.1.7. 의견조회(예산세무서 당진지서-65, 2026.1.7.)를 실시하였다.

(나) 당진시장은 처분청의 의견조회에 대하여 아래와 같이 OOO의 모든 지번(쟁점토지)은 공지(나대지)이므로 종합합산과세대상에 해당한다는 내용으로 2026.1.9. 회신(당진시 세무과-559, 2026.1.9.)하였으며, 붙임3인 2025.7.25. 현지출장 결과보고서 및 사진대지에는 「건축법」에 따른 건축허가를 받고 착공신고된 해당토지는 터파기 공사 및 규준틀 설치 등 실제 착수공사 등이 진행되지 않음을 확인하였음이 나타난다.

<당진시장 의견조회서 회신(당진시 세무과-559, 2026.1.9.) 일부>

<당진시 세무과-1915, 2025.7.25. 현지출장 결과보고서(OOO 외) 일부>

<아래 사진 삽입을 위한 여백>

<사진대지 일부>

(다) 처분청은 「종합부동산세법」 제22조 에 따라 실시한 의견조회에 대하여 당진시장이 회신한 내용을 근거로 2025년도 재산세 과세기준일 당시에 쟁점토지는 종합부동산세 종합합산과세대상 토지에 해당한다는 의견이다.

(2) 청구인이 제출한 심리자료에 따르면, 다음과 같은 사실이 나타난다.

(가) 청구인은 쟁점토지 일부 필지에 건축물들을 신축하고자 착공예정일자를 2025.5.12.자로 하여 2024년 착공신고를 한 것으로 나타나는데, 청구인이 제출한 착공신고필증에 따르면, 충청남도 당진시 OOO에 제2종근린생활시설(일반음식점), OOO에 자동차관련시설(주차장, 소매점), OOO에 자동차관련시설로 확인된다.

(나) 청구인은 쟁점토지에 연약지반발생으로 인하여 토목설계변경 등이 이루어져 공사계획에 차질이 발생할 수밖에 없었으며, 이에 따라 토지준공이 늦어져 2025년도 재산세의 과세기준일 당시에 쟁점토지에 당초 계획된 예정일자에 착공 등 어떠한 행위 자체를 할 수 없는 상태였다고 주장하면서, 이를 입증하고자 아래와 같이 공사 관련 매입세금계산서내역, 메신저 대화내용 등을 제출하였다.

<아래 사진 삽입을 위한 여백>

<공사관련 매입세금계산서내역>

<메신저 대화내용>

(다) 또한 청구인은 쟁점토지의 일부 필지에 신축공사와 관련하여 2025년 7월 및 2025년 11월에 지반조사를 실시한 내용 등이 담긴 지반조사보고서 등을 제출하였다.

(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 청구인은 예기치 못한 연약지반발생으로 인하여 토목설계변경 등이 이루어져 공사계획에 차질이 발생할 수밖에 없었으며, 이에 따라 토지준공이 늦어져 2025년도 재산세의 과세기준일 당시에 쟁점토지에 당초 계획된 예정일자에 착공 등 어떠한 행위 자체를 할 수 없는 부득이한 상태였다고 주장하나, 재산세 별도합산과세대상에 해당하는 건축물의 부속토지 범위를 정하고 있는 「지방세법 시행령」 제103조 제1항 제2호 는 “건축허가를 받았으나 「건축법」 제18조 에 따라 착공이 제한된 건축물”, 같은 항 제3호는 “「건축법」에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물”을 별도합산과세대상 토지로 구분하여 규정하고 있을 뿐, 그 외에 공사에 착수하지 아니한 부득이한 사유가 있는 경우에도 별도합산과세대상으로 본다는 예외를 두고 있지 아니하고 있으며,

별도합산과세대상으로 구분되는 ‘건축 중인 건축물’이라 함은 착공에 필요한 단순한 준비작업을 하고 있는 데 지나지 않은 경우는 건축 중이라고 할 수 없지만, 터파기나 구조물 공사와 같이 건물을 신축하기 위한 공사에 착수한 경우는 물론 그보다 앞서 건물의 신축에 필수적으로 전제되는 작업을 하는 경우에도 건물의 신축공사를 실질적으로 실행한 것으로 볼 수 있다면 그 시점에 이미 공사에 착수한 것으로 보아야 할 것인바(대법원 2017.3.15. 선고 2016두58406 판결, 같은 뜻임), 제시된 심리자료에 따르면, 청구인은 토지조성 등 쟁점토지에 건축물을 신축하기 위한 준비과정을 진행하고 있던 것으로 보이나, 2025년도 재산세 과세기준일 당시에 쟁점토지 위에 규준틀 설치나 터파기 공사와 같이 본격적인 건축공사를 실제 진행하였다고 보기 어려운 점 등에 비추어, 쟁점토지는 별도합산과세대상으로 구분되는 건축 중인 건축물의 부속토지로 보기 어렵다 할 것이다.

따라서, 처분청이 쟁점토지를 종합합산토지분 과세대상에 포함하여 청구인에게 종합부동산세를 부과한 이 건 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

<별지> 관련 법령

(1) 국세기본법(2020.12.22. 법률 제17650호로 일부 개정된 것)

제21조(납세의무의 성립시기) ① 국세를 납부할 의무는 이 법 및 세법에서 정하는 과세요건이 충족되면 성립한다. <개정 2020.6.9>

② 제1항에 따른 국세를 납부할 의무의 성립시기는 다음 각 호의 구분에 따른다. <개정 2019.12.31, 2020.12.22>

1. 소득세ㆍ법인세 : 과세기간이 끝나는 때. 다만, 청산소득에 대한 법인세는 그 법인이 해산을 하는 때를 말한다.

2. 상속세 : 상속이 개시되는 때

3. 증여세 : 증여에 의하여 재산을 취득하는 때

4. 부가가치세 : 과세기간이 끝나는 때. 다만, 수입재화의 경우에는 세관장에게 수입신고를 하는 때를 말한다.

5. 개별소비세ㆍ주세 : 과세물품을 제조장으로부터 반출하거나 판매장에서 판매하는 때, 과세장소에 입장하거나 과세유흥장소에서 유흥음식행위를 하는 때 또는 과세영업장소에서 영업행위를 하는 때. 다만, 수입물품의 경우에는 세관장에게 수입신고를 하는 때를 말한다.

(중간 부분은 분량 때문에 줄였습니다)

⑤ 행정안전부장관은 제1항에 따라 시장ㆍ군수로부터 제출받은 재산세 부과자료를 제1항에서 정한 날부터 10일 이내에 국세청장에게 통보하여야 한다.

⑥ 행정안전부장관 또는 국세청장은 종합부동산세 납세의무자의 세대원 확인 등을 위하여 필요한 경우 관련 기관의 장에게 가족관계등록전산자료의 제출을 요구할 수 있고, 자료 제출의 요구를 받은 관련 기관의 장은 정당한 사유가 없으면 그 요구를 따라야 한다.

제22조(시장ㆍ군수의 협조의무) ① 관할세무서장 또는 관할지방국세청장은 종합부동산세의 과세와 관련하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 과세물건 소재지 관할 시장ㆍ군수에게 의견조회를 할 수 있다.

② 제1항에 따라 의견조회를 받은 시장ㆍ군수는 의견조회 요청을 받은 날부터 20일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할세무서장 또는 관할지방국세청장에게 회신하여야 한다.

(3) 종합부동산세법 시행령

제18조(의견조회 및 회신) ① 관할세무서장 또는 관할지방국세청장은 법 제22조 제1항의 규정에 의하여 시장·군수에게 의견조회를 하는 때에는 기획재정부령이 정하는 바에 따라 다음 각호의 사항을 포함하여 의견조회를 하여야 한다.

1. 납세의무자의 인적사항

2. 의견조회 사유

3. 의견조회 내용

② 시장·군수는 법 제22조 제2항의 규정에 의하여 관할세무서장 또는 관할지방국세청장에게 회신하는 때에는 기획재정부령이 정하는 바에 따라 다음 각호의 사항을 포함하여 회신하여야 한다.

1. 납세의무자의 인적사항

2. 의견조회 내용에 대한 사실관계 확인내용

3. 재산세액 변동에 따른 과세물건 세부 조정내역

4. 재산세 세액조정 전산처리일

(4) 지방세법(2021.12.28. 법률 제18655호로 일부 개정된 것)

제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지

가. 삭제 <2019.12.3>

나. 삭제 <2019.12.3>

2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지

나. 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험·연구·검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

다. 철거·멸실된 건축물 또는 주택의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 부속토지

3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호·지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지

나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야

다. 제13조 제5항에 따른 골프장용 토지와 같은 항에 따른 고급오락장용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

라. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조 제1호 에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료된 곳으로서 대통령령으로 정하는 토지

마. 국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

바. 에너지·자원의 공급 및 방송·통신·교통 등의 기반시설용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

사. 국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

아. 그 밖에 지역경제의 발전, 공익성의 정도 등을 고려하여 분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

② 주거용과 주거 외의 용도를 겸하는 건물 등에서 주택의 범위를 구분하는 방법, 주택 부속토지의 범위 산정은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다.

1. 1동(棟)의 건물이 주거와 주거 외의 용도로 사용되고 있는 경우에는 주거용으로 사용되는 부분만을 주택으로 본다. 이 경우 건물의 부속토지는 주거와 주거 외의 용도로 사용되는 건물의 면적비율에 따라 각각 안분하여 주택의 부속토지와 건축물의 부속토지로 구분한다.

2. 1구(構)의 건물이 주거와 주거 외의 용도로 사용되고 있는 경우에는 주거용으로 사용되는 면적이 전체의 100분의 50 이상인 경우에는 주택으로 본다.

2의2. 건축물에서 허가 등이나 사용승인(임시사용승인을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)을 받지 아니하고 주거용으로 사용하는 면적이 전체 건축물 면적(허가 등이나 사용승인을 받은 면적을 포함한다)의 100분의 50 이상인 경우에는 그 건축물 전체를 주택으로 보지 아니하고, 그 부속토지는 제1항제1호에 해당하는 토지로 본다.

3. 주택 부속토지의 경계가 명백하지 아니한 경우 주택 부속토지의 범위 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 재산세의 과세대상 물건이 토지대장, 건축물대장 등 공부상 등재되지 아니하였거나 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과한다. 다만, 재산세의 과세대상 물건을 공부상 등재현황과 달리 이용함으로써 재산세 부담이 낮아지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 공부상 등재현황에 따라 재산세를 부과한다.

제114조(과세기준일) 재산세의 과세기준일은 매년 6월 1일로 한다.

(5) 지방세법 시행령

(가) 2024.5.28. 대통령령 제34528호로 일부 개정된 것

제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 "공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 「건축법」 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.

1. 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다)ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 및 시지역(다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역은 제외한다)의 공장용 건축물의 부속토지로서 공장용 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 범위의 토지

가. 읍ㆍ면지역

나. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정된 산업단지

다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 공업지역

2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지

가. 법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지 안의 건축물의 부속토지

나. 건축물의 시가표준액이 해당 부속토지의 시가표준액의 100분의 2에 미달하는 건축물의 부속토지 중 그 건축물의 바닥면적을 제외한 부속토지

(나) 2019.12.31. 대통령령 제30318호로 일부 개정된 것

제103조(건축물의 범위 등) ① 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에는 다음 각 호의 건축물을 포함한다.

1. 삭제 <2015.12.31>

2. 건축허가를 받았으나 「건축법」 제18조 에 따라 착공이 제한된 건축물

3. 「건축법」에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 같은 법령에 따른 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조 제1항 제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다]. 다만, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다.

4. 가스배관시설 등 행정안전부령으로 정하는 지상정착물

② 제101조 및 제102조에 따른 공장용 건축물의 범위에 관한 사항은 행정안전부령으로 정한다.

(6) 건축법

제18조(건축허가 제한 등) ① 국토교통부장관은 국토관리를 위하여 특히 필요하다고 인정하거나 주무부장관이 국방, 「국가유산기본법」 제3조 에 따른 국가유산의 보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여 특히 필요하다고 인정하여 요청하면 허가권자의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.

② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 지역계획이나 도시ㆍ군계획에 특히 필요하다고 인정하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.

③ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축허가를 받은 건축물의 착공을 제한하려는 경우에는 「토지이용규제 기본법」 제8조 에 따라 주민의견을 청취한 후 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다.

④ 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축물의 착공을 제한하는 경우 제한기간은 2년 이내로 한다. 다만, 1회에 한하여 1년 이내의 범위에서 제한기간을 연장할 수 있다.

⑤ 국토교통부장관이나 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축물의 착공을 제한하는 경우 제한 목적ㆍ기간, 대상 건축물의 용도와 대상 구역의 위치ㆍ면적ㆍ경계 등을 상세하게 정하여 허가권자에게 통보하여야 하며, 통보를 받은 허가권자는 지체 없이 이를 공고하여야 한다.

⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 제2항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축허가나 건축물의 착공을 제한한 경우 즉시 국토교통부장관에게 보고하여야 하며, 보고를 받은 국토교통부장관은 제한 내용이 지나치다고 인정하면 해제를 명할 수 있다.